Principais erros no Estudo Técnico Preliminar

Os 5 Erros mais comuns no Estudo Técnico Preliminar (ETP) e como evitá-los. 

No regime da Lei Federal nº 14.133/2021, o planejamento das contratações públicas assumiu um papel central na governança e na tomada de decisão administrativa. Para que uma liderança tenha controle estratégico sobre a sua organização e consiga avaliar, direcionar e monitorar a aplicação de recursos públicos, é preciso planejar.

No centro deste processo está o Estudo Técnico Preliminar (ETP), documento responsável por evidenciar uma necessidade pública real e demonstrar, com base em dados técnicos e de mercado, a solução viável e mais vantajosa para atendê-la. 

Contudo, na rotina da gestão pública, ainda é comum observar ETPs elaborados apenas de maneira “pro forma”, como mero cumprimento burocrático da lei. Esse documento superficial gera um efeito cascata, resultando em retrabalho, pareceres jurídicos desfavoráveis e apontamentos dos Órgãos de Controle. Para elevar o nível de maturidade institucional e garantir a conformidade dos processos, existem pelo menos 5 erros muito comuns que podem ser evitados pela equipe de planejamento.

1. Tratar o ETP como mero "copia e cola" do Termo de Referência

O erro mais comum na fase preparatória de uma contratação é a inversão da lógica do planejamento: equipes de planejamento definem, de forma antecipada, o objeto no Termo de Referência (TR) e, posteriormente, tentam preencher o ETP “de trás pra frente” apenas para cumprimento da lei. 

O ETP é o documento constitutivo da primeira etapa do planejamento e sua elaboração não pode ser dispensada nem compensada pela confecção posterior do TR ou Projeto Básico. O Tribunal de Contas da União possui entendimento firme de que a confecção apressada e a posteriori dos artefatos de planejamento subverte a sequência processual e afronta o princípio do planejamento (Acórdão nº 122/2020 - Plenário do TCU).

Essa prática inadequada compromete profundamente o caminhar do processo administrativo e constitui um risco alto para a gestão, uma vez que o ETP existe para problematizar a demanda e avaliar as alternativas de mercado antes da tomada de decisão. O estudo deve nascer da real necessidade do órgão público. Somente após a análise detalhada dessa necessidade e o mapeamento das opções disponíveis é que o Termo de Referência deve ser redigido.  

Quando o ETP é elaborado após a escolha do objeto, a Administração perde a oportunidade de identificar soluções tecnológicas mais modernas, sustentáveis ou econômicas, comprometendo a eficiência administrativa e sujeitando a licitação à anulação, além de expor os gestores à responsabilização (Acórdão nº 1.956/2018 - Plenário do TCU). 

2. Justificativa de quantitativos sem memória de cálculo e fundamentação

Outro aspecto muito observado em estudos técnicos preliminares é a ausência de justificativa de quantitativos e memória de cálculo que subsidiem a quantidade estimada. Indicar que a Administração necessita de um número específico de bens ou serviços sem apresentar os cálculos e dados que sustentam essa escolha é uma falha grave e recorrente apontada pelos órgãos de controle. 

Estipular quantidades com base em "achismos" ou na mera repetição automática de atas e contratos anteriores — sem considerar dados históricos de consumo, sazonalidade, demandas represadas ou a capacidade operacional atual do órgão — viola diretamente o dever constitucional de motivação dos atos administrativos. A consequência prática desse atalho é o desperdício de dinheiro público por superdimensionamento (sobra de estoque/insumos) ou a paralisação de do serviço essenciais por subdimensionamento (exigindo aditivos contratuais precoces). 

O Tribunal de Contas da União possui jurisprudência pacífica no sentido de que a estimativa do quantitativo no ETP deve ser obrigatoriamente acompanhada das memórias de cálculo detalhadas e dos parâmetros metodológicos utilizados, vedando a fixação de demandas por estimativas genéricas (Acórdão nº 2.380/2013 - Plenário do TCU).

Portanto, todo quantitativo indicado na fase preparatória deve trazer a demonstração matemática clara de como se chegou àquele quantitativo, garantindo a economicidade da contratação e resguardando os agentes públicos responsáveis perante os órgãos de controle. 

3. Análise superficial (ou ausente) das soluções alternativas

Muitos ETPs limitam-se a descrever uma única solução — quase sempre a mesma que o órgão já contrata há anos —, ignorando novas tecnologias, modelos de locação/serviço ou alternativas disponíveis no mercado. 

Essa omissão viola diretamente o princípio da eficiência e a busca pela proposta mais vantajosa. Deixar de avaliar se é mais vantajoso, por exemplo, comprar ou alugar equipamentos,ou optar por licenças de uso ao invés de aquisição permanente, limita a competitividade e pode expor o órgão ao sobrepreço.  O ETP existe justamente para examinar o mercado e comparar opções. É dever da equipe de planejamento demonstrar tecnicamente no processo por que a solução escolhida se sobressai às demais opções disponíveis, avaliando não apenas o preço inicial de aquisição, mas o custo do ciclo de vida do objeto.  

O Tribunal de Contas da União exige que a escolha por determinada solução venha acompanhada da demonstração fundamentada da inviabilidade ou desvantagem das demais alternativas analisadas, considerando não apenas o valor inicial de aquisição, mas o custo do ciclo de vida do objeto (Acórdão nº 2.829/2015 - Plenário do TCU).  

4. Desconexão entre a estimativa do ETP e as regras de pesquisa de preços 

Se o estudo técnico preliminar der tratamento à estimativa do valor da contratação de forma superficial, sem dialogar com as regras de formação do orçamento estimado Lei nº 14.133/21, compromete-se a viabilidade orçamentária de todo o processo.  

Uma estimativa de valores inconsistente gera um orçamento estimado irreal, o que expõe a licitação ao risco de fracasso por propostas inexequíveis ou, no extremo oposto, ao sobrepreço e ao superfaturamento. O levantamento de valores ainda na etapa do ETP deve adotar metodologias transparentes e fontes combinadas — utilizando dados do Painel de Preços, contratações similares de outros entes públicos e pesquisas com fornecedores de forma fundamentada —, assegurando que a previsão orçamentária corresponda com precisão à realidade praticada pelo mercado.  

Uma pesquisa de preços elaborada de forma deficitária ou fundamentada apenas em cotações informais com fornecedores enfraquece a diretriz orçamentária do planejamento (Acórdão nº 1.875/2021 e Acórdão nº 1.445/2018 - Plenário do TCU).

5. Inexistência de conexão com o Gerenciamento de Riscos

Elaborar o ETP de forma estanque, alheia aos riscos envolvidos na contratação, desprotege a execução futura do contrato. Eventuais gargalos logísticos, inconsistências no mercado fornecedor, atrasos na entrega ou falhas na fiscalização do objeto são incertezas que precisam ser identificadas logo no planejamento. 

Quando o ETP é construído em conjunto com o Gerenciamento de Riscos, a Administração Pública deixa de atuar de forma reativa e passa a agir de forma preventiva. Essa integração permite que o órgão insira cláusulas de proteção no edital e na minuta de contrato, blindando a gestão contra paralisações, litígios e sanções administrativas. 

Os órgãos públicos deve estruturar processos formais de gestão de riscos desde a fase preparatória para evitar paralisações e litígios (Acórdão nº 2.622/2015 e Acórdão nº 1.321/2020 - Plenário). 

O planejamento bem fundamentado como vetor de governança 

Um Estudo Técnico Preliminar consistente está longe de ser um entrave burocrático; trata-se da principal ferramenta de proteção jurídica do gestor e dos agentes públicos. Quando a fase preparatória é conduzida com rigor metodológico e alinhamento à jurisprudência dos Órgãos de Controle, os processos licitatórios ganham fluidez, o risco de responsabilização é reduzido e a eficiência da aplicação dos recursos públicos se traduz em resultados concretos para a sociedade. 

A qualificação contínua dos agentes públicos e o acompanhamento consultivo especializado no desenho dos artefatos de planejamento são os caminhos mais seguros para elevar a maturidade de governança da sua gestão. 

Referências 

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988.

BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Brasília, DF: Presidência da República, 2021.

BRASIL. Ministério da Economia. Secretaria de Gestão. Instrução Normativa SEGES/ME nº 65, de 7 de julho de 2021. Dispõe sobre o procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral. Brasília, DF, 2021.

BRASIL. Tribunal de Contas da União (Plenário). Acórdão nº 122/2020. Relator: Min. Raimundo Carreiro, 29 de janeiro de 2020.

BRASIL. Tribunal de Contas da União (Plenário). Acórdão nº 1.321/2020. Relator: Min. Ana Arraes, 27 de maio de 2020.

BRASIL. Tribunal de Contas da União (Plenário). Acórdão nº 1.445/2018. Relator: Min. Vital do Rêgo, 27 de junho de 2018.

BRASIL. Tribunal de Contas da União (Plenário). Acórdão nº 1.875/2021. Relator: Min. Bruno Dantas, 11 de agosto de 2021.

BRASIL. Tribunal de Contas da União (Plenário). Acórdão nº 1.956/2018. Relator: Min. Augusto Nardes, 22 de agosto de 2018.

BRASIL. Tribunal de Contas da União (Plenário). Acórdão nº 2.380/2013. Relator: Min. Benjamin Zymler, 4 de setembro de 2013.

BRASIL. Tribunal de Contas da União (Plenário). Acórdão nº 2.622/2015. Relator: Min. Augusto Nardes, 14 de outubro de 2015.

BRASIL. Tribunal de Contas da União (Plenário). Acórdão nº 2.829/2015. Relator: Min. Augusto Nardes, 11 de novembro de 2015.

JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas: Lei 14.133/2021. 2. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2023. 

NESTER, Alexandre Wagner; SAVARIS, Mariana Randon; WONTROBA, Arthur Gressler. O estudo técnico preliminar no planejamento adequado das contratações públicas. Revista de Contratos Públicos – RCP, Belo Horizonte, ano 12, n. 23, p. 9-37, mar./ago. 2023.